Informe Económico de la Construcción N° 91 – Julio 2025
Desde el año 2023, el país registró un notable avance en materia de inversión en infraestructura a través de mecanismos de participación del sector privado como las Asociaciones Público-Privadas (APP) y las Obras por Impuestos (OxI). Estos instrumentos han demostrado ser eficaces para dinamizar la ejecución de proyectos públicos, permitiendo al sector privado participar activamente en el desarrollo nacional, ya sea mediante concesiones, cofinanciamiento o la adquisición de activos estatales. En el Perú, la contratación pública ha demostrado ser ineficiente y permeable a la corrupción. Promover la inversión privada tiene una serie de ventajas respecto de los mecanismos “tradicionales” para proveer infraestructura.
En primer lugar, por el valor agregado que ofrece el capital privado, al incorporar tecnología moderna y estándares internacionales de gestión, especialmente cuando se trata de inversión extranjera. Desde 1995, el Perú ha captado cerca de 120 mil millones de dólares en inversión extranjera directa, lo que refleja el atractivo del país para atraer capitales foráneos y la oportunidad que significa destinar una parte creciente de esos recursos hacia la infraestructura pública.
En segundo término, el país cuenta con más de 2,000 entidades públicas facultadas para ejecutar inversión, lo que genera una elevada dispersión de recursos y dificulta la eficiencia del gasto. La mayoría de estas entidades corresponden a gobiernos locales, muchos de los cuales tienen poblaciones reducidas en sus jurisdicciones y escasa capacidad técnica, pese a que un número significativo de ellos disponen de importantes recursos provenientes del canon. La reducción del número de ejecutores públicos es indispensable, pero concretarla tomará mucho tiempo, esfuerzo y voluntad política.
Tercero, en muchas ocasiones CAPECO ha dejado en evidencia ineficiencia en la ejecución de los presupuestos de inversión. Entre 2010 y 2024, el Estado peruano dejó de invertir cerca de 63 mil millones de dólares destinados a proyectos y obras, dejando de ejecutar 29 de cada 100 dólares disponibles, una proporción que se eleva a 38% en el caso de los gobiernos locales.
De otro lado, condiciones estructurales adversas como una normativa de contratación pública que compra lo más barato y no valora la calidad de la propuesta técnica o la experiencia de los postores, sumada a la precariedad del empleo público que impide tomar decisiones relevantes, han tenido como consecuencia un incremento en la paralización de obras que, a fines de 2024, involucró a casi 2,500 obras con una inversión total de más de 11 mil millones de dólares. El 72.0% de las obras detenidas corresponde a las municipalidades, mientras que el 40.5% de la inversión comprometida se concentra en los gobiernos regionales.
En quinto lugar, las debilidades fiscales del Estado favorecen un mayor involucramiento del sector privado en el financiamiento de proyectos de infraestructura. Desde el 2013, el Perú no logra alcanzar un superávit fiscal, y entre 2021 y 2024 se ha observado un déficit creciente. Si bien se prevé una reducción moderada en 2025 —con estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas de 2.2% y del Banco Central de Reserva de 2.8%—, la necesidad de recortar el déficit sin incrementar significativamente los ingresos obligará al Estado a reducir el gasto, afectando principalmente el destinando a inversión, porque es sabido que la reducción de gastos corrientes es mucho más difícil de concretar.
De otro lado, la capacidad del Poder Ejecutivo de racionalizar el gasto público se ha visto mellada por un discutible pronunciamiento del Tribunal Constitucional de 2022 que permitió al Congreso aprobar leyes que generan gasto público, siempre que estos no se hagan efectivos en el mismo periodo legislativo en que se emiten, reinterpretando la disposición constitucional de que los parlamentarios no tenían iniciativa. Esta interpretación ha generado una presión adicional sobre las finanzas públicas, al facilitar iniciativas como la creación de nuevas universidades nacionales sin un sustento técnico adecuado.
Finalmente, también es importante tener en cuenta que el Plan Nacional de Infraestructura, aprobado en 2019 y actualizado en 2022, estableció una cartera priorizada de 72 proyectos con una inversión estimada de 40 mil millones de dólares. El 57.4% de esta inversión se destina al sector transporte y el 13.1% a proyectos de energía hidrocarburífera. Entre 2002 y 2018 se concedieron proyectos por un valor de 35 mil millones de dólares, aunque con una marcada volatilidad en el número y monto de las adjudicaciones. Actualmente, existe una cartera de 16 mil millones de dólares en proyectos pendientes de ejecución para los años 2025 y 2026.
De esta cifra, aproximadamente el 60% corresponde a proyectos que requieren participación privada, ya sea a través de APPs (50.5%) o proyectos en activos (9.5%). Del otro 40.0% de la inversión, que se ejecutará a través de obras públicas, una parte no menor podría desarrollarse a través del mecanismo de OxI. Como puede verse, la factibilidad de realizar esta cartera en plazos y condiciones técnicas adecuados depende en buena medida del interés del sector privado por incrementar su participación en el financiamiento y la gestión de infraestructura.
El mecanismo de Obras por Impuestos se ha constituido en una herramienta útil para atraer inversión privada al desarrollo de una amplia variedad de proyectos públicos. Para la empresa que financia los proyectos, permite orientar el uso de sus impuestos, mejorar su relación con grupos de interés, y fortalecer su reputación. La sociedad se beneficia con mejores obras y ejecutadas más eficientemente, lo que permite una mejor atención de sus necesidades y entraña un mucho menor riesgo de corrupción. En 2025, se ha incrementado sensiblemente la factibilidad de que los gobiernos regionales, locales y universidades públicas puedan ejecutar proyectos a través de esta modalidad, al elevar hasta 46 mil millones de soles su límite de inversión mediante OxI.
Además, CAPECO ha propuesto la figura de «Servicios por Impuestos», orientada a financiar planes integrales de desarrollo; catastros urbanos y rurales; programas de capacitación, empleo y mejora de actividades productivas locales; inversiones en mantenimiento y operación de proyectos. De esta manera, se podría favorecer el desarrollo integral de municipalidades ubicadas en zonas de influencia directa de minas, centrales de energía o iniciativas agroexportadoras; o de barrios marginales situados en distritos con limitaciones técnicas y económicas.
De alguna forma, el mecanismo de OxI ofrecería a las municipalidades la posibilidad de contar con una Oficina Técnica Especializada (una especie de PMO) para dotarlas de instrumentos para la planificación territorial, priorización de proyectos, ejecución eficiente de obras e infraestructuras, y la mejora de los indicadores de desarrollo humano en zonas tradicionalmente marginadas.