Informe Económico de la Construcción N° 92 – Agosto 2025
Un asunto relevante a tener en cuenta para comprender las dificultades por las que atraviesa el modelo de gestión de la infraestructura nacional, está referido a la paralización de las obras a cargo de la Autoridad Nacional de Infraestructura – ANIN por falta de recursos presupuestales. Esta entidad administra un programa de inversiones que supera los 42 000 millones de soles para la ejecución de una cartera conformada más de 170 obras, entre las que una porción significativa orientada a la implementación de sistemas de drenaje pluvial en centros urbanos y de gestión de cuencas en zonas rurales. Esta cartera ha sido transferida a la ANIN desde la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios. Durante el 2024, la ANIN ejecutó más de 5,000 millones de soles de estos proyectos, cerca del 95% del presupuesto asignado, destinando la mayor parte de los recursos a la ejecución de unos 70 proyectos vinculados a la prevención de daños ocasionados por lluvias e inundaciones.
Sin embargo, pese a la magnitud del programa y a los altos niveles de ejecución alcanzados el año pasado, la entidad enfrenta dificultades para continuar con las obras, porque a mitad del presente ejercicio se quedó sin recursos. Aunque había solicitado una asignación de cerca de 6,000 millones de soles para el presente año, sólo le asignaron en el presupuesto poco más de 3,000 millones de soles, monto inferior en 40% al ejecutado en el año previo, y que es casi la mitad de lo comprometido en el programa de inversiones de la ANIN para el presente año. Lo que ha ocurrido es que, a diferencia del 2024 —cuando en el segundo semestre se otorgaron recursos adicionales que permitieron continuar con el ritmo de trabajo— en esta ocasión no se ha producido una ampliación presupuestal, lo que ha obligado a paralizar las obras, afectando a empresas contratistas, sub-contratistas, proveedores y trabajadores.
La actual gestión de la ANIN había logrado reducir el plazo de terminación del total de obras de su cartera en cinco años, debiendo culminarlas en el año 2031 y no en el 2036 como estaba previsto por la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios. Sin embargo, la falta de recursos puede provocar que el plazo deba ser postergado, quizá hasta el 2036 nuevamente. Los más afectados con este retraso son los ciudadanos que ven retrasado el acceso a infraestructuras esenciales para la prevención de desastres en zonas del país expuestas, de forma recurrente, a fenómenos como El Niño.
De otro lado, resulta paradójico que, mientras a la ANIN se le niegan recursos complementarios para cumplir con su programa de inversión, pese a haber demostrado eficiencia en el uso de sus presupuestos, otras entidades estatales mantienen bajos niveles de ejecución, lo que – como ya ha sido señalado – podría resultar que una cifra cercana a los 22 000 millones de soles presupuestados para proyectos y obras no puedan ser invertidos al cierre del 2025. El problema, entonces, no radica en una mala programación de sus recursos por parte de la ANIN, sino en una inadecuada distribución de recursos que castiga la eficiencia y premia indirectamente a aquellos pliegos presupuestales que presentan debilidades para dinamizar la ejecución de las obras.
La situación pone en evidencia la urgencia de implementar un nuevo mecanismo para la asignación presupuestal, que considere criterios de eficiencia y capacidad de ejecución de las entidades contratantes, y que se desarrolle en el marco de un proceso de reforma integral del modelo de gestión de la infraestructura pública del Perú. Asimismo, se requiere un sistema de evaluación continua del avance de obras públicas, que permita tomar decisiones oportunas de reasignación de recursos, para evitar la paralización de determinadas obras y la devolución del dinero no utilizado en otras.
Otro aspecto preocupante de los proyectos de drenaje pluvial y gestión de cuencas comprendidos en el programa de la ANIN, es la incertidumbre sobre cómo se financiará la operación y el mantenimiento de estas infraestructuras luego de la culminación de las obras. Si bien la ANIN será responsable de operarlas y mantenerlas durante los primeros cuatro años de vida útil, no se consideran mecanismos sostenibles para el financiamiento de estas actividades, debiéndose tener en cuenta que la ANIN no es una entidad diseñada para la operación de servicios, sino para la ejecución de obras. La sostenibilidad de estas infraestructuras requiere un mantenimiento permanente y especializado, que difícilmente podrá ser garantizado bajo la actual estructura organizacional de esta entidad. Se entiende que una parte importante de los recursos necesarios para dichas actividades, debería provenir de los usuarios de las infraestructuras, para lo cual se establecerán tarifas diferenciadas y subsidios directos para quienes se encuentran en condición de insolvencia o vulnerabilidad. CAPECO había propuesto, hace algún tiempo, que se constituyera una entidad pública macro-regional que se haga cargo de gestionar las infraestructuras. Los cuatro años en que la ANIN tenga a su cargo esta actividad, deberán servir para organizar el funcionamiento de la entidad que – de manera definitiva – tendrá bajo su responsabilidad la administración de estos servicios.
Finalmente, resulta evidente que la problemática generada por la falta de recursos en la ANIN no es un hecho aislado. Con mucha frecuencia, CAPECO ha llamado la atención del gobierno nacional cuando los programas Techo Propio y Mivivienda se quedaban sin recursos a mitad del ejercicio, también por una mala asignación de recursos. Pero no se trata únicamente de optimizar la asignación presupuestal, sino también de superar deficiencias estructurales en la selección de contratistas y consultores, en el funcionamiento de las oficinas técnicas de entidades contratantes, en la gestión de profesionales que forman parte de Comités Especiales de Contratación, en la calidad de la supervisión, y en la ejecución de las actividades de operación y mantenimiento durante toda la vida útil de las infraestructuras.
En la actual coyuntura, se entiende la necesidad del Ministerio de Economía de ejercer un mayor control en la asignación y en la programación de inversiones con el propósito de reducir progresivamente el déficit fiscal, pero este objetivo debe compatibilizarse con un seguimiento más riguroso de la ejecución para efectuar oportunamente las modificaciones presupuestales que disminuyan sustantivamente la paralización de aquellas obras que alcancen un avance significativo.
El caso de la ANIN, aunque no es el único, resulta emblemático: una entidad creada para acelerar proyectos estratégicos, que utiliza mecanismos innovadores como los acuerdos gobierno a gobierno, se ve limitada por un esquema de gestión que no premia la eficiencia ni asegura la sostenibilidad de las obras. La consecuencia más preocupante es que la paralización o la ralentización de las obras, provoque que los pobladores enfrenten nuevamente temporadas de lluvias sin contar con la infraestructura de prevención necesaria.