INFORME ECONÓMICO DE LA CONSTRUCCIÓN N° 83 – NOVIEMBRE DEL 2024
¿Se puede evitar la ralentización de la obra pública?
Las estimaciones del BCR y de consultoras privadas prevén que la inversión pública se situará entre 2,5% y 4,5% en el 2025 y alrededor de 3,5% en el 2026. Esto naturalmente es una contracción respecto a lo que se espera al fin del 2024 que es un crecimiento entre 13 y 15 por ciento. ¿Por qué se produce esta reducción del ritmo de ejecución de la obra pública? Primero, porque hay una necesidad de reducir el déficit fiscal y para lograrlo, se va a tener que hacer ajustes particularmente en el presupuesto de inversión debido a que es más difícil reducir los gastos corrientes. En segundo lugar, la implementación de una nueva ley de contrataciones del Estado que está en proceso de formalizarse y se va a comenzar a implementar el próximo año, lo que exigirá una curva de aprendizaje que mientras dure también retraería el nivel de ejecución de la inversión estatal.
Pero, además, hay una razón estructural pues que se ha mencionado sistemáticamente en el IEC, es que existe una imposibilidad de incrementar la eficiencia del aparato estatal para ejecutar proyectos de inversión, y que, aunque se cuente con más dinero, el nivel de ejecución será el mismo, situándose en alrededor de 65 o 70 por ciento.
De otro lado, si se decide poner en marcha el Ministerio de Infraestructura este proceso de implementación también afectaría la eficiencia de las obras estatales. Por último, tampoco hay resultados tangibles con las iniciativas que se han tomado hasta el momento para reanudar las más de 3.000 obras paralizadas que detectó la Contraloría General de la República. Al respecto, CAPECO ha señalado reiteradamente que sin el compromiso directo de la Contraloría y de la OECE para involucrarse directamente en la decisión técnica a tomar para permitir la reanudación de cada obra no se va a avanzar mucho en este proceso.
Finalmente, la apuesta que ha hecho el Ejecutivo por los acuerdos Gobierno a Gobierno también ha comenzado a mostrar sus limitaciones, las que fueron reseñadas en un comunicado conjunto que suscribieron colegios profesionales y gremios empresariales, entre los cuales estuvo CAPECO, hace algunos meses. Uno de los proyectos que más claramente ha mostrado que los acuerdos GtoG no son una panacea, es el de construcción del aeropuerto de Chinchero en el Cusco, que tiene un nivel de avance bajísimo a pesar de que tiene un acuerdo gobierno-gobierno con Corea del Sur.
Ahora, se pretende utilizar este mecanismo para el diseño, construcción y operación de las líneas 3 y 4 del Metro de Lima. Sinceramente, creemos que no es necesario recurrir a un acuerdo gobierno a gobierno para desarrollar una infraestructura como esta, después de que en nuestro país se han construido ya dos líneas de metro, una ya en operación y otra en un nivel de avance importante, lo que ha dejado no solamente enseñanzas valiosas respecto a los problemas que se pueden encontrar en este tipo de obras, sino una masa crítica de profesionales y técnicos peruanos con experiencia en resolverlos. Por otro lado, está probado que una entidad pública como Proinversión, puede funcionar eficientemente si cuenta con un equipo técnico experimentado, como el que ahora lidera José Salardi.
La Municipalidad de Lima ha recibido una importante atención mediática por la puesta en marchas de dos proyectos importantes de infraestructura vial para la ciudad. En primer lugar, la comuna metropolitana ha decidido emprender la construcción de la vía expresa sur desde Surco hasta el puente Atocongo, una obra largamente esperada por la ciudad que además vincularía esta vía con la línea 1 del Metro, lo que favorecería el mejoramiento del tráfico y del transporte, más aún si se extiende la línea de buses del Metropolitano hacia esa zona.
Sin embargo, la Municipalidad ha encargado la contratación de la obra a la OIM que es el organismo de las Naciones Unidas para las Migraciones que tiene como propósito impulsar una migración ordenada, segura y regular. No se puede negar que la OIM persigue un noble fin, pero éste no está vinculado con la gestión de proyectos de ingeniería y construcción, para lo cual el sistema de Naciones Unidas cuenta con la Oficina de Servicio para Proyectos – UNOPS, entidad a la que la propia municipalidad ha recurrido en otros procesos.
Conceder esta tarea especializada a una entidad que no tiene la contratación de obras como parte de su mandato constitutivo no es una buena idea. Sobre todo, si es que se tiene en cuenta que el encargo de los procesos de selección de contratistas a entidades internacionales no ha estado exento de presentar las mismas debilidades que padecen las entidades públicas cuando tales procesos son gestionados por las entidades públicas ejecutoras, en el marco de la política nacional de contratación.
Pero el mayor problema que tiene este proyecto, es que la Municipalidad de Lima ha propuesto construir una vía en superficie, es decir al mismo nivel de las pistas actuales, en lugar de continuar con el modelo de la Vía Expresa actual, con un diseño en trinchera, a la que se accede mediante pasos a desnivel, puentes e intercambios viales. La alternativa escogida por la municipalidad es, sin duda, más económica y de más rápida ejecución, pero es también más ineficiente porque una vía en superficie, en donde la circulación de vehículos es gestionada a través de semáforos lo que generará mayores y más frecuentes embotellamientos. No es una buena solución aquella que prioriza el ahorro en la construcción de esta infraestructura, perjudicando la eficiencia del servicio en el largo plazo, sobre todo porque este perjuicio, en términos económicos, es mucho mayor que el beneficio que obtendría la municipalidad optando por una obra más barata.
Basta ver lo que ocurre con la Carretera Panamericana Norte que, entre el Puente Caquetá y el Óvalo de Puente Piedra, tiene más de una decena de cruces semaforizados que han convertido esta pretendida vía rápida en el escenario de un atolladero permanente.
También resulta muy apresurado que, estando este proyecto recién en la etapa de la convocatoria para la contratación del consultor que elaborará el expediente técnico, la Municipalidad Metropolitana disponga el inicio de la liberación de los predios ocupados que formarán parte de la nueva vía, incluso de aquellos que fueron entregados por la misma municipalidad para destinarlos a usos deportivos, a zonas verdes o a otros equipamientos, mientras no se iniciara la ejecución del proyecto. Esta decisión, además de provocar un innecesario enfrentamiento con otras autoridades y usuarios, obliga a la comuna metropolitana a destinar recursos para proteger de invasiones a estos terrenos que quedarán sin uso por el tiempo que tome el inicio de las obras.
Por último, es muy relevante y urgente que la municipalidad diseñe un Plan de Densificación en las áreas situadas a un kilómetro de cada lado de la vía, de manera que se beneficie a mucha más gente con esta nueva infraestructura vial. Además, la municipalidad podría participar de los beneficios económicos generados por el incremento en el valor del suelo, producto de la obra y de la mayor edificabilidad, a través de instrumentos como los derechos de edificación, la recuperación de plusvalías y el impuesto predial.
Por otro lado, la municipalidad ha dispuesto la implementación de un tren interurbano para pasajeros que una el centro de Lima con el distrito de Ricardo Palma, en la provincia de Huarochirí, y que funcionará por la misma ruta del Ferrocarril Central, actualmente ya concesionado, pero utilizando usa segunda vía férrea. Para ello, la municipalidad ha tramitado una donación de 20 locomotoras y 90 vagones de propiedad de Caltrain, operadora estatal de ferrocarriles en California, con el apoyo del gobierno federal de los Estados Unidos.
Aunque se sabe que esta maquinaria tiene una antigüedad de 40 años, no es menos cierto que este tipo de equipos pueden ser útiles por mucho más tiempo, siempre que se les dé un adecuado mantenimiento. En ese sentido, la inversión de 27 millones de dólares que ha efectuado la municipalidad para cumplir con las exigencias de la donación – entre ellas la de asumir el costo del desmontaje de las máquinas y del flete de California a Lima – es bastante menor al que se asumiría si es que se comprara locomotoras y motores nuevos.
Se trata de una iniciativa favorable para el ordenamiento y la mejora del servicio de transporte entre el centro histórico y la zona Este de Lima Metropolitana, así como una parte de la provincia de Huarochirí, que actualmente es atendido por líneas, formales e informales, de microbuses, coasters y combis. Un servicio bien gestionado, formal y sostenible como el propuesto con este tren interurbano es indispensable para mejorar la calidadd del transporte en este importante eje de la capital. Además, este tren interurbano se va a complementar con la línea 2 del Metro que irá del Callao a Ate, por lo que el tramo más largo que unirá Ate a Ricardo Palma sólo será servido por el tren. En el tramo que ambos comparten – de Ate a Lima – la distancia entre las dos líneas es lo suficientemente amplia como para servir a dos públicos diferentes.
Este tren también puede servir para consolidar una red ferroviaria para pasajeros que involucre al tren de cercanías Barranca – Lima – Ica (que ahora adquiere mucha más importancia por el Megapuerto de Chancay), la restitución del servicio de pasajeros del tren Callao – Lima – La Oroya con sus derivaciones hasta Cerro de Pasco y Huancayo, y la próxima puesta en marcha del llamado Tren Macho que une Huancayo con Huancavelica. Podría también extenderse el ferrocarril desde Cerro de Pasco hasta Huánuco, Pucallpa y hasta la frontera con Brasil, conectando la parte central de este país con el Océano Pacífico a través de los puertos de Chancay y el Callao. También se puede proponer un tren interurbano que conecte Jauja y Huancayo, lo que contribuirá a resolver las deficiencias del servicio de transporte público en el Valle del Mantaro. En otro ámbito geográfico, si se aprovecha la línea del Ferrocarril del Sur para poner en marcha un tren interurbano entre Yura y Arequipa, que se complemente con el sistema integrado de transporte público que está implementándose en esa ciudad.
No obstante lo señalado, resulta indispensable que la municipalidad ofrezca una información más detallada respecto a cómo es que se va a desarrollar este servicio (si es que se ampliarán los alcances de la concesión del Ferrocarril Central o se convocará a un concurso para seleccionar otro operador); cuánto se va a invertir para construir la segunda línea ferroviaria, incluyendo la optimización de los cruces con las avenidas que cruzan la vía, la adecuación de las estaciones y la implementación del sistema de venta de pasajes; cuál será el costo de los pasajes y si se requerirá un subsidio parcial. En buena cuenta, se debe asegurar la transparencia de todo el proceso de implementación del servicio, así como promover la mayor competencia posible, lo que redundará en beneficio de los usuarios y de las localidades involucradas.