INFORME ECONÓMICO DE LA CONSTRUCCIÓN – IEC CAPECO #80 – AGOSTO 2024
Lamentablemente, el anuncio de la creación del MININ ha traído otra consecuencia aun más negativa. Las bancadas parlamentarias de Alianza para el Progreso y de Perú Libre han expresado su respaldo a esta iniciativa del gobierno, siempre que se produzca simultáneamente la fusión de los ministerios de Transporte y de Vivienda. Se trataría, nuevamente, de recurrir a una medida del pasado que fracasó rotundamente. En efecto, a inicios de los años 90, el gobierno del Presidente Fujimori desarticuló todo el aparato estatal de promoción de la vivienda, desactivando el Banco de la Vivienda, la Empresa Nacional de Edificaciones – ENACE, el Banco Central Hipotecario, el Fondo Nacional de la Vivienda – FONAVI, las mutuales y cooperativas de vivienda. Dispuso además la fusión por absorción del Instituto Nacional de Investigación en Vivienda – ININVI por el SENCICO, y finalmente, la del Ministerio de Vivienda por el Ministerio de Transportes.
Aunque es verdad que este sistema, en particular el vinculado al financiamiento y construcción de viviendas, se encontraba en una muy profunda crisis, su desaparición implicó el abandono de la política de vivienda y desarrollo urbano por más de una década, trayendo como consecuencia el incremento de las invasiones y de la construcción informal. Hoy, la política de vivienda no está en situación crítica; por lo que la fusión no es necesaria ni conveniente y podría significar la muerte de la política de vivienda, como ocurrió en los noventa del siglo pasado.
Debe recordarse que, sólo con la creación del Ministerio de Vivienda en el 2002, pudo implementarse una nueva política habitacional que ha pervivido durante más de veinte años y ha permitido consolidar un importante mercado de vivienda de interés social y de crédito hipotecario, inexistentes durante la década en que el sector vivienda estuvo subsumido en el de transportes y comunicaciones.
Pero, además, los programas que conforman la política de vivienda tienen un modelo de gestión completamente distinto al de la inversión pública convencional, lo que los hace más eficientes, más enfocados en los postulados de una economía social de mercado y menos permeables a la corrupción. Entre las principales diferencias de la política de vivienda respecto a las demás políticas estatales, se pueden mencionar las siguientes:
- Los proyectos de vivienda no pasan por el sistema de inversión pública porque, tanto los subsidios como los créditos, son considerados “inversiones financieras del Estado”. Esto garantiza una ejecución más eficiente y rentable de los recursos públicos que en las obras convencionales que deben someterse a una “evaluación previa” larga y muchas veces inútil.
- La priorización de las inversiones del Estado no se sujeta a criterios políticos. Ningún congresista ni funcionario público ni pariente de una autoridad decide a qué proyectos o a qué población se destinan los recursos, con lo que se reduce en gran medida el riesgo de corrupción y de ineficiencia en el gasto estatal.
- Existen cientos de promotores de vivienda y decenas de intermediarios financieros a las que los ciudadanos pueden acudir para acceder a una vivienda o a un crédito. Es la competencia la que define dónde van los recursos y no una licitación pública, cuyas reglas engorrosas, por otro lado, retrasan los proyectos y son mucho más permeables a la corrupción.
- En los programas habitacionales, los recursos del Estado se complementan con los de empresas privadas y, lo más importante, los de ciudadanos de a pie, lo que permite multiplicar el impacto de los recursos públicos en la inversión nacional y garantiza un retorno directo de la inversión estatal en un plazo relativamente corto. Se trata, en buena cuenta, de una asociación público-privada sui géneris, en la que interviene directamente el ciudadano y en la que los riesgos están mucho mejor balanceados que en la obra pública (o incluso una APP) convencional.
- La supervisión de la ejecución y buen uso de los recursos públicos en la ejecución de proyectos y el financiamiento hipotecario recae sobre todo en entidades especializadas (la SBS, las propias instituciones financieras, las compañías de seguros, los colegios profesionales), lo que contribuye a que las acciones de control se desarrollen oportunamente y con criterios técnicos.
- A través de estos programas, se convierte a una parte importante de ciudadanos en agentes y beneficiarios de formalidad, reduciendo notablemente los costos que debe asumir el Estado para la provisión de servicios públicos así como la incidencia de lacras sociales como el tráfico de tierras y la lotización.
Como puede apreciarse, nada de esto tiene que ver con la típica ejecución de obras viales, eléctricas, sanitarias o de comunicaciones (que, dicho sea de paso, en los proyectos inmobiliarios están incluidas en la inversión de los promotores y es pagada directamente por los ciudadanos). Queda claro que para gestionar las políticas de vivienda se necesitan instrumentos organizacionales, administrativos y normativos diferentes a los de la gestión estatal convencional, así como recursos humanos con calificaciones distintas a las del funcionario que trabaja o contrata expedientes técnicos o licitaciones de obras.
De otro lado, segregar los programas de saneamiento del Ministerio de Vivienda impide que éstos puedan vincularse, progresivamente, con la producción formal de suelo urbano y vivienda, la mejor alternativa para salir del círculo perverso de las invasiones y la “formalización” de asentamientos humanos precarios, proceso que genera inseguridad y baja calidad de vida de los ciudadanos más pobres, baja competitividad de las economías urbanas y el empoderamiento de bandas delincuenciales que ya controlan una parte importante de las zonas de expansión en los principales centros urbanos de nuestro país.
Queda claro que existen números desafíos por superar en la implementación de la política habitacional y en la ejecución de los programas estatales de vivienda, pero es absurdo pretender que tales mejoras se conseguirán utilizando un modelo de gestión que, desde hace muchos años, ha probado ser mucho menos eficiente y más tolerante con la corrupción. Debe recordarse que, en los últimos cinco años, la ejecución de la inversión en subsidios ha bordeado siempre el 100%, cuando en todo el aparato estatal casi tres de cada diez soles destinados a inversión no se han llegado a ejecutar. No debe cometerse un error tan grosero como innecesario.
Banco de la Nación en el mercado hipotecario: zapatero a tus zapatos
En días recientes, el ministro de Economía José Arista anunció públicamente su intención de promover un programa de créditos hipotecarios para familias de ingresos informales que serían otorgados a través de las cajas municipales, actuando el Banco de la Nación como entidad financiera de segundo piso. Se planea invertir unos 4,500 millones de soles en este programa y se espera otorgar préstamos con tasas de interés de menos de 10%.
Varios aspectos, de forma y fondo, de esta propuesta llaman poderosamente la atención. En primer lugar, que sea el Ministro de Economía y no la de Vivienda quien aparezca liderando un programa de financiamiento hipotecario.
En segundo término, que tal responsabilidad se asigne al Banco de la Nación – que tiene muy poca experiencia en el mercado hipotecario y que ya fracasó en un encargo similar durante el segundo gobierno del presidente García – y no al Fondo Mivivienda, idealmente como un aporte de capital, que es la entidad financiera de segundo piso especializada en la promoción del acceso a la vivienda social. De paso: ¿es legal y eficiente que dos entidades del gobierno nacional cumplan la misma función?
En tercer lugar, y en la misma línea de lo señalado en el párrafo anterior, el ministro Arista parece soslayar que el Fondo Mivivienda ya otorga líneas de crédito hipotecario a las cajas municipales y a otras entidades microfinancieras; y que la principal dificultad que tienen estas entidades para otorgar más financiamiento habitacional es su patrimonio limitado, lo que hace que sus líneas de crédito con Mivivienda se copen rápidamente.
En cuarto lugar, la solución para resolver este problema no pasa por crear un nuevo programa e introducir a un nuevo actor en la ecuación, sino más bien debe empezar por permitir que las microfinancieras vendan su cartera hipotecaria a fondos de inversión inmobiliaria, recuperando de esta manera su capacidad de endeudamiento con Mivivienda. Para ello es indispensable lograr la estandarización de hipotecas y, en otro orden de cosas, incentivar a que las familias ahorren por plazos de 1 o 2 años, lo que les facilitará una mejor calificación de riesgo crediticio.
En quinto término, llama la atención que se suponga que solamente una menor tasa de interés permitirá acceder al crédito, cuando en el segmento Techo Propio al que se dirigen mayoritariamente las cajas municipales – el subsidio otorgado por el Estado puede llegar a equivaler al 40% del precio de la vivienda. Sin este aporte es prácticamente imposible que familias de estratos C2 y D, que tienen ingresos variables e informales, califique para un préstamo.
Por último, también parece que en el segmento Techo Propio hay notorias dificultades para el desarrollo de proyectos de vivienda, lo que exige una acción muy potente del gobierno nacional para incorporar suelo urbano para estos fines, articular inversiones en servicios públicos con los programas de vivienda, simplificar procedimientos administrativos y de verificación técnica, impulsar la innovación en los sistemas constructivos para abaratar los costos de construcción y controlar la violencia en obras de construcción, provocada por bandas delincuenciales que actúan principalmente en zonas de expansión urbana, donde es más frecuente localizar proyectos habitacionales Techo Propio.
Si todo esto no se hace simultáneamente a la difusión del crédito hipotecario, la demanda de vivienda no podrá ser satisfecha, aunque los potenciales compradores puedan acceder al crédito a través del programa propuesto por el ministro Arista.